Кучеренко А.Г., Олійник В.Ф.
Ліцензування у сфері телекомунікацій
ЗВ'ЯЗОК, № 3, 2005

Ліцензування у звичайному розумінні – це дозвіл, який видається державним регуляторним органом суб'єктам господарювання на право здійснення окремих видів діяльності, що згідно із законодавством підлягають державному регулюванню, або на право користування обмеженими ресурсами. Ліцензування є ключовим завданням органів управління за умов ринкового господарювання і здійснюється органами влади в одних країнах або спеціальними органами регулю­вання в інших. Далі для простоти органи ліцензування називатимемо «регулятором».

У вузькому розумінні ліцензування – це видача, переоформлення, продовження терміну дії, визнання недійсними, анулювання ліцензій, видача їх копій та дублікатів, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов .

Ліцензія – документ, що засвідчує право суб'єкта господарювання на здійснення зазначеного в ньому виду діяльності у сфері телекомунікацій протягом визначеного строку на конкретних територіях з виконанням ліцензійних умов [1].

Процес ліцензування може бути одним із найважливіших важелів регулювання, пов'язаних із реформуванням сектору телекомунікацій. Політика в галузі ліцензування та її впровадження визначають структуру ринку, кількість та види операторів, рівень конкуренції між ними, державні доходи від відкриття ринків і, зрештою, ефективність надання телекомунікаційних послуг як населенню, так і підприємствам.

Ліцензування є новим явищем для багатьох ринків. У період, коли лише державні оператори монопольно надавали телекомунікаційні послуги, ліцензії не були потрібні. Потреба в ліцензуванні постала одночасно з початком створення вільного ринку телекомунікаційних послуг і приходом на нього недержавних операторів. Таким чином, ліцензування у сфері телекомунікацій є невід'ємною складовою вільного ринку телекомунікаційних послуг та запорукою інвестування в цю галузь. Коли права та обов'язки таких операторів було письмово затверджено, інвестори отримали впевненість у бізнесі, в який вони вкладають кошти. Ліцензії надали зацікавленим сторонам, включаючи споживачів та регулятора, чітке уявлення про права та обов'язки суб'єктів ринку телекомунікацій.

Ліцензії не мають однакового значення в різних країнах. Там, де монопольні оператори телекомунікацій уже давно перебувають у приватній власності (особливо в США і Канаді), ліцензії традиційно не є істотним інструментом регулювання. Вони важливі лише для операторів, що здійснюють прокладання підводного морського кабелю зв'язку або намагаються отримати право на користування обмеженим природним ресурсом - радіочастотним ресурсом. Більш того, ліцензії тут не виступають механізмом регулювання. Умови регулювання в США і Канаді визначаються насамперед нормативними документами, постановами чи процесом затвердження тарифів.

Існують країни, особливо в Латинській Америці, де приватні оператори традиційно отримували концесії або франшизи, які в принципі подібні до ліцензій. Хоча терміни «ліцензія», «концесія» і «франшиза» можуть по-різному визначатись у законах різних держав, усі вони належать до юридичних документів, які видаються або затверджуються регулятором, визначаючи права та обов'язки провайдерів послуг або операторів мереж. Заради спрощення використовуватимемо термін «ліцензія» щодо всіх подібних документів.

Завдання ліцензування

Регулятори мають виконувати низку завдань, коли вони ліцензують операторів мереж та провайдерів послуг. Загалом завдання іноді встановлюються в державних політичних заявах або в законах, які вповноважують видачу ліцензій. Розглянемо основні завдання ліцензування [2].

Регулювання надання найважливішої послуги населенню . Мінімальний набір телекомунікаційних послуг нормованої якості, доступний усім споживачам, розглядається в більшості країн як найважливіша послуга населенню (її часто називають універсальною послугою, або загальнодоступною телекомунікаційною послугою ). Уряди багатьох країн використовують умови ліцензування, щоб гарантувати надання мінімального набору телекомунікаційних послуг в інтересах населення.

Розподіл дефіцитних ресурсів . Обмежені ресурси, необхідні для функціонування телекомунікаційної мережі (зокрема радіочастотний спектр, номерний ресурс, охоронні зони уздовж повітряних, кабельних ліній електрозв'язку та навколо випромінювальних споруд електрозв'язку), мають розподілятися між операторами обгрунтовано, прозоро, ефективно з додержанням інтересів як держави, так і операторів.

Розширення мереж та обсягу послуг . Умови ліцензування є важливим інструментом для розширення інвестицій і сприяння розвитку універсальної послуги й універсального доступу в багатьох країнах. Це особливо актуально, коли діючі державні оператори приватизуються, або коли дозволяються якісь винятки (наприклад, ліцензія, що дозволяє двом операторам разом використовувати обмежений радіочастотний ресурс).

Приватизація або комерціалізація . Ліцензія потрібна, коли діючий державний оператор приватизується. Ліцензією закріплюються права і обов'язки оператора, що приватизується, і тому в процесі приватизації ліцензія має велике значення .

Регулювання структури ринку . Регулювання у широкому розумінні визначає структуру телекомунікаційного ринку і, зокрема, кількість операторів, які мають право надавати телекомунікаційні послуги. У багатьох країнах головним приводом для ліцензування нових операторів телекомунікацій є необхідність збільшення конкуренції. Водночас ліцензійні умови можуть бути засобом обмеження доступу до ринку. Це є завданням органів ліцензування в тих країнах, де ліцензування вже встановило або зберегло монополію, або надало виняткові права. Такі права часто зберігаються через політичні або фінансові причини, такі, зокрема , як збільшення надходжень від приватизації.

Створення конкурентного середовища . Ліцензії часто містять правила щодо встановлення «рівних умов» для конкуренції та обмеження можливостей діючим операторам зловживати їх домінуючим станом на телекомунікаційних ринках. Такі правила звичайно називаються в ліцензіях як «гарантії конкуренції», «особливі умови ліцензії» або «обгрунтовані умови торгівлі». В інших країнах такі умови включено в правила подання загальної заяви, а не в ліцензії.

Надходження державних доходів . Ліцензування діяльності операторів телекомунікацій та користування радіочастотним ресурсом можуть забезпечити значні доходи державі. Аукціон нових ліцензій може принести одноразовий дохід. Крім того, щорічні ліцензійні збори часто стають постійним джерелом доходу для фінансування діяльності регулятора або для інших цілей.

Захист споживачів . У деяких країнах ліцензії обумовлюють захист прав споживачів. При цьому може йтися про регулювання цін, порядок розрахунків, механізми оскарження з боку споживачів, розв'язання спірних питань, рівень обмежень відповідальності за ненадання послуг, обов'язкові послуги для споживачів (наприклад, довідкові служби, надання допомоги операторами, послуги в надзвичайних ситуаціях).

Надійність регулювання. Чітко визначаючи права і обов'язки оператора, ліцензування може значно підвищити довіру до режиму регулювання. Надійність регулювання є вирішальним фактором у процесі ліцензування, якщо метою є залучення нових операторів та інвестицій.

Правила багатосторонньої торгівлі

Генеральна угода з торгівлі послугами (ГУТП) та Угода Світової організації торгівлі (COT) з базових телекомунікацій від 1997 року містить правила, прийнятні для регулювання і ліцензування телекомунікацій. Країни, що підписали Угоду COT з базових телекомунікаційних послуг, а також країни, що бажають приєднатися до COT, мають привести практику регулювання і ліцензування у відповідність до торговельних правил COT. Лейтмотивом усіх правил є сприяння відкритим конкурентним ринкам та прозорим ліцензійним процесам. Торговельні правила, що стосуються процесів ліцензування, узагальнено далі.

Загальні вимоги Генеральної угоди з торгівлі послугами

Усі держави-члени COT дотримуються «загальних обов'язків і правил» COT. Три з них безпосередньо стосуються процесу ліцензування.

• Режим найбільшого національного сприяння (стаття II ГУТП) . Режим ліцензування має гарантувати операторам із країн-членів COT доступ до ринку на умовах «не менш сприятливих», ніж умови, установлені для операторів із «будь-якої іншої країни».
• Прозорість (стаття III ГУТП) . Усі закони та правила, що впливають на торгівлю послугами, мають бути опубліковані. Додаток до ГУТП, який стосується телекомунікацій, особливо вимагає публікації всіх наявних вимог щодо нотифікації, реєстрації та ліцензування, а також інших форм приймання та сертифікації (наприклад, сертифікаційних випробувань кінцевого обладнання), які заздалегідь необхідні іноземним постачальникам послуг для проведення законної комерційної діяльності в країні-учасниці.
• Торгові бар'єри (стаття VI ГУТП) . Ліцензійні вимоги не повинні «створювати непотрібних бар'єрів для торгівлі».

Особливі торговельні зобов'язання

Зміст ГУТП містить додаткові торговельні зобов'язання окремих країн-учасниць, що стосуються особливих послуг, зокрема базових телекомунікаційних. Більше того, національні обов'язки, що ввійшли до складу Угоди COT з універсальних телекомунікаційних послуг, зобов'язують більшість країн забезпечувати розширений доступ до ринку телекомунікацій. У багатьох випадках упровадження цих зобов'язань розтягувалося на період у кілька років.

Довідковий документ про принципи регулювання , який було додано до зобов'язань багатьох країн COT, змушує їх пристосовувати певні правила регулювання до базових телекомунікаційних послуг. Розглянемо зобов'язання, що безпосередньо стосуються ліцензування.

• Громадська доступність до ліцензійних критеріїв . Скрізь, де потрібна ліцензія, має бути громадська доступність:
  - до всіх ліцензійних критеріїв та строків, звичайно необхідних для прийняття рішення щодо заяви на ліцензію,
  - до вимог і умов окремих ліцензій,
  - до підстав щодо відмови в ліцензії, які мають надаватися заявникові за вимогою.
• Розподіл і використання обмежених ресурсів . Будь-які процедури розподілу і використання обмежених ресурсів, включаючи радіочастоти, номерний ресурс й охоронні зони, мають виконуватись об'єктивно, своєчасно, прозоро та на недискримінаційній основі. Поточний стан розподілених смуг радіочастот повинен мати громадський доступ, але деталізоване визначення частот, розподілених для спеціального державного користування, не вимагається.

Підходи до ліцензування

Існують три загальних підходи дозволів на телекомунікаційні мережі та послуги:

• видача індивідуальних ліцензій операторам;
• видача загальних дозволів;
• дозвіл вільного виходу на ринок (іншими словами, ніякі ліцензії не потрібні).

Основні характеристики кожного з цих підходів наведено в таблиці.

ТИПИ РЕЖИМІВ ЛІЦЕНЗУВАННЯ

Тип ліцензійного режиму	Основні характеристики	Приклади
Індивідуальні ліцензії (ліцензії для окремих операторів)	Це звичайно зорієнтовані на замовника і деталізовані ліцензійні документи Як правило, видаються за результатами деякого процесу конкурсного відбору Корисні, коли: ліцензується дефіцитний ресурс або права володіння (наприклад, частотний спектр); регулятор зацікавлений бути впевненим, що послуга надається певним чином (наприклад, коли оператор має значний вплив на ринок)	Основні послуги ТМЗК на монопольному ринку або на ринку з домінуючим оператором Рухомі та фіксовані безпроводові служби Інші служби, що використовують радіочастотний спектр
Загальний дозвіл (групові ліцензії)	Корисні, коли індивідуальні ліцензії не виправдані, але важливі завдання регулювання можуть бути розв'язані шляхом уведення загальних умов Звичайно містять положення щодо захисту споживачів та інші важливі вимоги Звичайно видаються без процесу конкурсного добору; усі атестовані суб'єкти отримують право надавати послуги або виконувати функції оператора	Служби передачі даних Перепродаж послуг Відомчі мережі
Послуги, які можуть надаватися без ліцензії (повністю лібералізовані послуги)	Ніякі процеси ліцензування або атестування не потрібні Корисні, коли діяльність технічно підпадає під визначення діяльності, яка є предметом регулювання (наприклад, надання телекомунікаційних послуг населенню), але накладання ліцензійних вимог не виправдане Загальні вимоги (наприклад, реєстрація регулятором) можуть бути сформульовані у загальних нормативно-правових документах	Провайдери послуг Інтернету Сучасні додаткові послуги

Тенденція переходу від індивідуальних ліцензій до загальних дозволів простежується в багатьох країнах . Це відбито в липневій 2000 року пропозиції Європейського парламенту до Директиви на видачу дозволів на мережі та послуги електрозв'язку СОМ(2000) 386 . Ця Директива, яка має замінити Директиву Євросоюзу про ліцензування 97/13 EC від 1997 року, наполегливо рекомендує використовувати загальний дозвіл усіма країнами-членами ЄС як засіб сприяння розвитку динамічного та конкурентного ринку телекомунікаційних послуг . У пропозиціях до Директиви зазначається, що використання індивідуальних ліцензій у багатьох країнах-членах ЄС ускладнює вихід на ринок і перешкоджає розвитку міждержавних послуг. Тому ЄС закликає до застосування загальних дозволів для всіх послуг електрозв'язку. Тут також пропонується обмежитися лише використанням спеціальних прав при присвоєнні радіочастот і виділенні номерів із національних планів нумерації.

Література

1. Про телекомунікації. Закон України від 18.11.2003 № 1280-IV (http://zakon.rada.gov.ua )

2. InfoDev Telecommunications Regulation Handbook, Toronto: McCarthy Tetrault; Intven, Hank, editor (2000) (http://www.infodev.org/ )